Comisiones unidas

I. Expresión compuesta de las voces latinas a) commissionem (vid. supra, comisión), y b) unitas, voz que tiene varios significados: 1. propiedad de todo ser, en virtud de la cual no puede dividirse sin que su esencia se destruya o altere; 2. unión o conformidad; 3. que se unen o juntan en concordia.

Tomando el sentido de ambos conceptos, comisiones y unidas, se puede deducir que éstas se refieren al tercer grupo unitario de trabajo que se forma independiente y con la suma de los miembros de otras comisiones. Las comisiones unidas se pueden constituir y trabajar tanto en el interior de una cámara como entre las comisiones de ambas cámaras, en el sistema bicamaral.

II. En la práctica parlamentaria bicameral se afirma y acepta que el principio de eficiencia de la actividad legislativa encuentra plena expresión en la división y especialización en cada cámara, del trabajo que ha generado la existencia institucional de comisiones de toda naturaleza, funciones y duración, de acuerdo a las necesidades parlamentarias, cuyo común denominador es la preparación técnica y profesional de sus miembros en materias específicas y legislables.

A contrapartida, la formación y existencia temporal de las llamadas Comisiones Unidas obedece a una necesidad de racionalizar el trabajo técnico legislativo de los parlamentos o congresos generales formando para el efecto un grupo mixto de diputados y senadores, diferente al de las comisiones ordinarias de cada cámara que tienen competencias diferentes pero afines, con el propósito de que conozca discuta y apruebe un dictamen respecto de una iniciativa de proposición de ley o decreto que por su complejidad reclama el concurso plural y multidisciplinario del conocimiento de los legisladores, tanto en el interior de una cámara como en ambas.

En el sistema inglés el parlamento organiza cierta parte de su trabajo a través de comisiones unidas, llamados comités, que se componen con miembros de ambas cámaras. Son los llamados Joint Committees a los cuales por disposición legal o por resolución cada cámara les encarga considerar ciertos aspectos o asuntos particulares, inclusive en materia de presupuesto y de leyes privadas. Estos comités generalmente se componen por un número igual de miembros de ambas cámaras. Las facultades del comité y el tiempo y lugar de sus reuniones debe ser decidido por acuerdo de ambas. El Presidente es electo por el comité y puede ser escogido de entre los miembros nominados por la cámara. Las decisiones dentro del seno del comité se toman por votación y el Presidente vota como cualquier otro miembro.

También se constituyen comisiones mixtas en cada legislatura con la tarea de estudiar proyectos legislativos consolidados y de legislación delegada. Las dos cámaras podrán acordar el establecimiento de comisiones mixtas o unidas para otros asuntos. En 1987 se nombró una comisión mixta para examinar el procedimiento aplicable a los proyectos legislativos privados.

En Estados Unidos la estructura de los comités incluye a los comités conjuntos, cuyos integrantes proceden de ambas cámaras y cuya naturaleza y funciones es por lo general de investigación o de administración interna. Una variedad especial del comité conjunto lo constituyen los llamados comités de conferencias que tienen como propósito resolver las diferencias que se presentan en las versiones de una misma legislación elaborada por ambas cámaras. Actualmente existen cuatro comités conjuntos, con seis subcomités. Los comités conjuntos se crean por estatuto o por resolución en la cual se fija su duración y tamaño. Este tipo de comités no tienen autoridad para legislar. El comité económico conjunto (Joint Economic Committee) se dedica al análisis de los problemas económicos nacionales y a la revisión de la ejecución de los programas fiscal y presupuestal. Pero si tiene interés en promover alguna iniciativa de ley, entonces debe recurrir con su propuesta a los comités permanentes.

Junto con el Comité Económico, funciona el Comité Conjunto de Impuestos de Ingresos Interiores, que se integra con los miembros más antiguos, integrantes de los Comités de Ways and Means, de la Cámara de Representantes y del Finance del Senado y puede formular recomendaciones a ambos comités. Este comité conjunto económico y de impuestos provee al Congreso con un grupo adicional de especialistas para los temas de carácter complejo respecto de la economía nacional y de la ley de Impuestos Federales. Estos especialistas de los comités conjuntos trabajan unidos con personas individuales con la cámara y con el senado en la materia de la legislación. Por el alto nivel de los especialistas, este grupo provee al Congreso con oportunidades adicionales de concentrarse en el esquema legislativo para hacer decisiones mediante el uso de estudios y de audiencias públicas en determinados temas políticos.

El Comité Conjunto de Energía Atómica, fue el último comité que tuvo funciones y responsabilidades legislativas.

Cuando se presentan conflictos jurisdiccionales para remitir o turnar la iniciativa, la solución práctica que se usa en el Congreso americano es remitir o turnar la iniciativa a dos o más comités. Esta práctica se conoce como remisión múltiple (múltiple referral) que tiene tres tipos:

    a) conjunta cuando varios comités deben estudiar al mismo tiempo una iniciativa;

    b) consecutiva cuando primero se turna la iniciativa a un comité y luego a otro; y

    c) dividida cuando se turnan únicamente partes de la iniciativa a los diferentes comités.

Por último se refiere la existencia no continuada de varios comités conjuntos, entre ellos el Comité de Guerra, el Comité de Operaciones del Congreso, el Comité Bibliotecario; el Comité organizador del Congreso; el Comité conjunto de Imprenta; el Comité de Reconstrucción y el Comité de Impuestos.

En Italia, es reconocida la utilidad del trabajo de las comisiones unidas de los miembros de ambas cámaras. En prueba de ello, cabe mencionar que funcionan eficazmente las comisiones parlamentarias para intervenir en el control del Mezzogiorno, comisión que tiene fundamento en el artículo 4º. de la Ley correspondiente aprobada en 1978 que la instituye como una Comisión Parlamentaria Permanente compuesta de 15 diputados y 15 senadores nombrados por el respectivo presidente en forma proporcional a la fuerza de los grupos parlamentarios.

La Comisión Parlamentaria para la Orientación y la Vigilancia del Servicio Radiotelevisivo, se compone de 20 diputados y 20 senadores nombrados por el presidente de cada cámara, de acuerdo a la Ley de 1975 y se rige por su propio reglamento interno. Su importancia, radica en que tiene atribuciones de gestión y su actuación se funda en principios de independencia, objetividad y apertura a las diferentes tendencias políticas, sociales y culturales y del respeto de la libertad garantizada por la Constitución. Regula y establece normas de garantía al acceso a la radiotelevisión pública y decide sobre recursos presentados por la negativa a su acceso, entre otras cuestiones.

La Comisión para la Vigilancia de la Administración de la Deuda Pública, constituida por tres diputados y tres senadores electos por cada cámara al inicio de la legislatura y de tres consejeros de estado nominados por el presidente del Consejo de Estado, del Secretario General de la Corte, de un Consejero de la Corte nominado por el Presidente del Presidente de una Cámara de Comercio nombrado por el ministro de industria. El Presidente de esta comisión es nombrado por decreto del Presidente de la República a propuesta del ministro del tesoro con el visto bueno del Consejo de Ministros.

En Francia durante el proceso de la formación de las leyes, existe una comisión mixta o unida, compuesta por miembros de la asamblea nacional y del senado, que tiene como función principal la elaboración del texto de la ley y negociarlo con el gobierno y con los miembros de cada una de las cámaras para que, una vez que sea idéntico, se apruebe por sus asambleas.

En la India funciona el Joint Committee on Salaries & Allowances of Members of Parlament (Comité para los Salarios y Concesiones) que se constituye por mandato del acta 1954 que contiene las reglas de los salarios, concesiones y pensiones para miembros del Parlamento.

En el Manual de Reglas y Procedimientos de la Asamblea de la República de Indonesia se establece la existencia de las llamadas Comisiones y Subcomisiones, que se crean de acuerdo a las necesidades del trabajo parlamentario (arts. 48 a 51). Estas comisiones pueden ser consultadas y tomar decisiones respecto de los diferentes asuntos que hay en la agenda de las sesiones. Las subcomisiones, a su vez se pueden reunir entre sí con el propósito de preparar el trabajo y los reportes que se requieren en la asamblea. Cada comisión está asistida por un secretariado que coordina los trabajos, entre subcomisiones y los consulta con el líder de la cámara para su trámite. En relación a la aprobación del presupuesto, también existen los llamados Committe, Joint Committee y Ad hoc Committee (todos ellos de composición mixta).

En América Latina, también, existe la institución de comisiones unidas, con las características propias de cada país y su tradición parlamentaria.

En el Reglamento de la Cámara de Diputados de la Nación Argentina (arts. 61 y 84) se establece la existencia de las comisiones permanentes de asesoramiento, así como que cuando un asunto sea de carácter mixto, corresponde su estudio a las respectivas comisiones, las cuales podrán abordarlo reunidas al efecto o iniciar por separado ese estudio, con aviso a la otra u otras; pero el anteproyecto deberá ser sometido al despacho en pleno de las comisiones a que haya sido destinado el asunto.

Cuando sea girado a una o más comisiones especializadas y también a la de Presupuesto y Hacienda, aquella o aquellas formularán su anteproyecto y ésta deberá despacharlo en el plazo de un mes. Si así no lo hicieran, el anteproyecto de la o de las comisiones especializadas pasará a la cámara como despacho de la o de las comisiones respectivas, haciéndose constar esta circunstancia en el orden del día correspondiente.

En el senado argentino, su reglamento (art. 83), determina que cada asunto o proyecto se destinará a una sola comisión pero que la presidencia de la cámara puede resolver que pase a estudio de más de 1 cuando, a su juicio, así lo aconseje la naturaleza del asunto. En este caso, las comisiones procederán reunidas. Cuando la trascendencia del asunto o algún otro motivo especial lo requiera, la comisión en que se halle radicado puede solicitar el estudio conjunto con otra comisión, lo que debe decidir la cámara en el acto.

En República Dominicana existen en el Congreso Nacional las comisiones especiales para el conocimiento de proyectos específicos que se disuelven con la resolución del asunto. De entre ellas destacan las comisiones contempladas en el Reglamento del Senado que tienen su origen cuando existen diferencias de criterio entre una y otra cámara que sean más referentes a las formas que al fondo del asunto. El Reglamento prevé la existencia de una comisión general interparlamentaria para tratar asuntos "de trascendencia nacional que, por su naturaleza, deban merecer una aptitud solidaria de las cámaras" (art. 72 del Reglamento del Senado). Dicha comisión es especial, se compone por igual cantidad de miembros de ambas cámaras y debe rendir su informe a más tardar 10 días después de su constitución, corriendo a su cargo presentar junto con el mismo, un proyecto de ley o resolución relativo al asunto que le ha sido sometido y lo remitirá al senado cuando éste haya sido el iniciador de la comisión.

En el Reglamento del Congreso Dominicano de los Diputados, de 10 de febrero de 1982 (art. 53), se establece la posibilidad de Comisiones no permanentes y su eventual carácter mixto o conjunto respecto de otras comisiones, ya existentes. La iniciativa para la formación de estas Comisiones Unidas puede ser a iniciativa propia, de dos grupos parlamentarios o de la quinta parte de los miembros de la Cámara y previa audiencia de la Junta de Portavoces. Su creación es acordada por la Mesa del Congreso.

El Estatuto General de la Asamblea de la República de Nicaragua (art. 26), establece que las condiciones conocerán de los proyectos de ley o de cualquier otro asunto que les encomiende el Presidente de la Asamblea, la Junta Directiva o el Plenario y lo que ellas decidan en el ámbito de su competencia. Con este Principio se establece la posibilidad de la existencia de Comisiones unidas, es decir, la participación de dos o más comisiones para atender el trabajo parlamentario. Esta regla se confirma (art. 30 del Reglamento de la Asamblea Nacional) que señala que en las discusiones de las distintas Comisiones, solamente se concederá tres veces la palabra a un mismo representante por cada artículo, o acápite, quedando a salvo los puntos de orden y aclaraciones. Así como que en las Comisiones se procurará siempre la unidad o al menos el consenso, en un máximo de dos rondas de discusión. Si esto no se logra, entonces se resuelve por mayoría. La experiencia nicaragüense acredita que muchos asuntos se encargan a dos Comisiones, que actúan como Comisiones Unidas en la búsqueda de la resolución.

El Reglamento del Senado de la República de Colombia (art. 2o. de la Ley 7a. de 1945), establece que en cada Cámara y durante el funcionamiento del Congreso habrán Comisiones Constitucionales Permanentes, Legales reglamentarías y Accidentales. Que todas las Comisiones Accidentales serán nombradas por el Presidente del Senado. Existe una Comisión Unida o Bicamaral que actúa cuando se trata de resolver el presupuesto del Senado. En efecto, el Gobierno debe incorporar, sin modificaciones, al Proyecto de Ley de Apropiaciones, aquel que cada año elaboran conjuntamente a Comisiones de la Mesa de ambas Cámaras para el funcionamiento del Congreso, conforme a las leyes preexistentes (inciso I del parágrafo del art. 208 de la Constitución Nacional).

El Reglamento Interno de la Cámara de Diputados de Brasil, establece (art. 34, fracción II) la posibilidad de la formación de Comisiones especiales que serán constituidas por iniciativa del Presidente de la Cámara o a requerimiento del Líder o del Presidente de la Comisión interesada y cuya finalidad es estudiar y dictaminar sobre proposiciones que versen sobre materias de competencia de más de tres Comisiones.

III. En México, de acuerdo a la legislación aplicable, en ciertos casos la formación de las Comisiones Unidas obedece a un acuerdo del Pleno o a una instrucción de la Mesa Directiva que se trasmite por conducto de la Secretaría de Turno, para que dos o más comisiones procedan a conjuntar su trabajo y resuelvan el proyecto o proposición legislativa que se pone bajo su responsabilidad.

La Ley Orgánica (art. 46) faculta la creación de comisiones o comités conjuntos con participación de las dos cámaras del Congreso de la Unión para atender asuntos de interés común. Estas comisiones son especiales y por tanto se constituyen con carácter transitorio y conocen específicamente de los hechos que motivan su integración.

Cuando se trata de Comisiones Unidas, compuestas por dos o más comisiones de la propia cámara, es regla común que la comisión ordinaria que se nombra primero sea la que asuma la responsabilidad de conducir los trabajos unidos de las comisiones. Su Presidente coparticipa con el o los otros presidentes de las comisiones sumadas, preparando los trabajos y gobernando las decisiones internas para producir los proyectos conjuntos de resolución.

En el seno de sus plenarias usualmente se aplica un procedimiento simplificado de discusión flexible, votación económica y tratamiento directo a los temas tanto generales como a los concretos. El resultado final se concentra en un reporte o dictamen que los miembros de las comisiones unidas aprueban por mayoría. Este documento se remite a la directiva de la Asamblea para que ordene a la Secretaría de la Mesa lo incluya en el Orden del Día, bajo el rubro de Dictámenes de Iniciativa a Discusión. En su momento el Pleno de la Asamblea conocerá de su lectura y procederá a su discusión y aprobación en su caso.

Al dictamen final se deben agregar, si así lo solicita uno o varios de sus miembros que disientan de la resolución mayoritaria tomada, un documento llamado "voto particular" en el cual se expone breve y razonadamente el porque de su negativa o disenso. Tal documento forma parte del dictamen general y en acatamiento a una regla política parlamentaria y democrática, muchas veces no escrita o de tradición legislativa, se establece la obligación a la Secretaría de la Cámara de leer dicho documento junto con el principal. En otros países (Nicaragua) los miembros de una fracción parlamentaria que forman parte de las comisiones de cualquier naturaleza, tienen el derecho de presentar el "dictamen de la minoría".

Presentado al pleno su dictamen, todos los miembros de las Comisiones Unidas tienen derecho preferente para usar de la tribuna a fin de exponer los fundamentos, razones y argumentos que sustentan el dictamen que han producido, así como tienen la obligación de participar durante el debate tanto en su parte general como al discutirse las cuestiones particulares.

Concluido el proceso de discusión, las Comisiones Unidas, sin necesidad de resolución alguna, concluyen su función y por tanto desaparecen.

Aparte de las comisiones unidas de dictamen legislativo, por su importancia vale mencionar la constitución de diversas Comisiones Especiales de carácter plural, compuestas por miembros de varias comisiones ordinarias; p.e., la Comisión de Reforma para la Consolidación de la Democracia Electoral, la Comisión Especial de Seguimiento a los Acontecimientos para el Caso Colosio, la creación de la Comisión Especial de Seguimiento a los Acontecimientos del Estado de Chiapas y la creación del Comité de Reconstrucción del Palacio Legislativo (vid. infra, conferencia).

Bibliografía

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