Colaboración de poderes

I. Locución que se integra por los conceptos: a) "Colaboración", acción y efecto de colaborar, de la voz latina (collaborare; de cum, con, y laborare, trabajar) que significa trabajar con otra u otras personas o instituciones en la producción de alguna cosa, en especial las de orden intelectual, y b) "poderes" que se refiere a cada uno de los tres poderes en que el derecho constitucional y la ciencia política dividen formalmente al poder supremo o soberano del Estado moderno, para el ejercicio de las funciones públicas de legislar, administrar e impartir justicia; o, dicho de otro modo: Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial (vid. supra, poder).

    La palabra colaborar, se traduce en otros idiomas como: inglés, to colaborate; francés, collaborer; alemán, mitarbeiten, mitwirken; portugués, colaborar, e italiano, collaborare.

En el campo legislativo, el concepto expresa la necesaria relación de trabajo conjunto, entre los poderes del Estado, con el propósito no sólo de dictar y establecer la vigencia de las leyes, sino también para participar en la ejecución de actos gubernativos.

Así, referido, resulta un fenómeno de coordinación funcional entre las instituciones públicas del poder del Estado, describiendo todo el conjunto de acciones, actos y procedimientos de orden, secuencia y formalidad legislativa, que cada poder puede y debe cumplir de manera sucesiva -pero separada e independiente-, dentro de la esfera de sus respectivas competencias y en ejercicio de las atribuciones que le confiere la norma procesal constitucional para la formación de las leyes.

II. La teoría de la división de poderes de Montesquieu, cuyos antecedentes se encuentran en Aristóteles, Polibio y Locke, ha sufrido una constante transformación acorde a la registrada por la ciencia política y la organización de los estados modernos. Hoy en día hay autores que niegan expresamente su vigencia; otros que hablan de la existencia de hasta ocho funciones diferenciadas que denominan poderes.

No obstante, la teoría de la división de poderes tiene plena vigencia teórica y no poca aplicación práctica, ya que ejerce una notable influencia en la organización de los sistemas jurídico políticos actuales y que sirve con utilidad como instrumento interpretativo, para explicar y definir los grandes rubros de las distintas funciones que asumen y se atribuyen a los órganos públicos del Estado.

Existe la tendencia doctrinal que afirma que la teoría de la división de poderes de la democracia liberal hoy necesita redefinirse para acordarla al resultado de la realidad política actual, que acredita profundos cambios estructurales de la sociedad con la participación de partidos, gobierno, fuerzas sociales, en una confrontación constante y en un ejercicio permanente de división y limitación del poder político y de los poderes del Estado. Igualmente influyen los cambios sociales, económicos y culturales, así como la tendencia a reestructurar las funciones de los órganos del Estado. Las funciones que realizan el Congreso-Ejecutivo o el Parlamento-Gobierno de franca colaboración funcional, enseña que en los estados democráticos se está produciendo un profundo cambio que modifica las funciones que antes estaban separadas.

III. En la Constitución mexicana se establecen las reglas de la colaboración de los poderes sobre dos principios:

    a) En la participación de dos poderes para la realización de un acto o mandamiento constitucional; y

    b) en la noción de lo que se conoce como ejercicio legal de funciones formales y materiales.

Proceso Legislativo. Respecto del primero, es decir, la colaboración entre el Poder Legislativo y la intervención del ejecutivo en el proceso formativo de las leyes, se encuentran:

    a) El derecho de presentar iniciativa (art. 72);

    b) la promulgación y publicación de las leyes (art. 89);

    c) el ejercicio del veto (art. 72);

    d) la proposición legislativa para la regulación de funciones hacendarias, político electorales, de declaración de guerra y de suspensión o restricción de garantías constitucionales (art. 73).

Funciones jurisdiccionales. Para el caso de proceder penalmente, contra los diputados y senadores del Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los secretarios de despacho, los jefes de departamentos administrativos, los diputados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, el titular del órgano de gobierno del Distrito Federal, los procuradores General de la República y General de Justicia del Distrito Federal, por la comisión de delitos que hayan cometido durante el tiempo de su encargo, corresponde a la Cámara de Diputados erigirse en órgano de acusación para llevar a cabo la instrucción y declarar, por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión si el inculpado debe quedar a disposición de las autoridades competentes para que actúen conforme a la ley (art. 108).

Corresponde al Congreso, conocer el juicio político que se inicie en contra de los servidores públicos mencionados anteriormente, además de los magistrados de circuito y jueces de distrito, los magistrados y jueces del fuero común del Distrito Federal, los directores generales, o sus equivalentes, de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y de fideicomisos públicos, cuando durante el desempeño de su cargo incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho (art. 110).

Colaboración, autorización y control financiero. El Ejecutivo requiere, para sustentar el gasto del ejercicio anual de la administración de los bienes y servicios públicos, que el Legislativo le apruebe la iniciativa de decretos de los presupuestos de egresos y de ingresos. Dentro de los ingresos, se comprenden todas las cargas impositivas consideradas como contribuciones, además de los aprovechamientos, productos y demás ingresos que por financiamiento interno o empréstitos externos requiera y reciba el Estado para reconocer y mandar pagar la deuda nacional.

El Legislativo establece el control financiero sobre el gasto que realice el Ejecutivo haciendo la revisión anual de la cuenta pública, cuyo objeto es conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ajustó a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. Tal revisión la lleva a cabo la Contaduría Mayor de Hacienda, dependiente de la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados. Del informe que rinde la Contaduría se pueden determinar las responsabilidades que resulten para proceder de acuerdo con la ley, si es el caso que aparecieran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas del presupuesto autorizada o, si no existiera exactitud y justificación en los gastos hechos.

Ratificación de nombramientos. Respecto de ciertos nombramientos realizados por el ejecutivo, es necesaria la ratificación del Congreso, por ejemplo, se requiere que el Senado de la República ratifique los nombramientos de ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales, coroneles y demás superiores del ejército, la armada y la fuerza aérea nacionales y los empleados superiores de hacienda (arts. 76 y 89). Si el Congreso se encuentra en receso, la facultad de ratificación corresponde a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión (arts. 79 y 89).

Autorizaciones de separación del cargo. El Congreso tiene facultad para conceder licencia y aceptar la renuncia del Presidente de la República (art. 73, XXVI, XXVII); en tanto que la Cámara de Senadores la de otorgar o negar su aprobación a las solicitudes de licencia o renuncia que le somete el Presidente de la República respecto de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; y la Comisión Permanente del Congreso, conoce y resuelve sobre las solicitudes de licencia que le presentan los legisladores (art. 79, VIII). Dentro de este apartado pueden incluirse la facultad del Congreso de la Unión o de su Comisión Permanente para autorizar al Ejecutivo Federal a que se ausente del territorio nacional por un tiempo determinado, a fin de que cumpla con sus compromisos de carácter internacional.

Ratificación de acuerdos internacionales. Cabe mencionar que la Constitución faculta al presidente para dirigir las negociaciones diplomáticas y celebrar con las potencias extranjeras los tratados necesarios sometiéndolos a la ratificación del Senado de la República (arts. 76, I y 89, X y 133), por constituir los mismos, junto con la Constitución y las leyes del congreso que emanen de la propia constitución, la ley suprema de toda la unión, además de que su contenido vincula a los jueces de cada Estado, a pesar de las disposiciones que en contrario pudieran surgir entre las respectivas constituciones locales y la federal, sus leyes reglamentarias y orgánicas y los propios tratados internacionales.

Desaparición de poderes en los estados. Corresponde al Senado de la República declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, que se le debe nombrar un gobernador provisional el cual tiene como responsabilidad convocar a elecciones conforme a las leyes constitucionales del propio Estado. Dicho nombramiento se hace de una terna enviada a dicha cámara por el Poder Ejecutivo (art. 76, V).

Facultad reglamentaria. Ejemplo del segundo principio arriba indicado, es decir, del ejercicio de funciones formales y materiales que pueden ubicarse en el campo de competencia de uno u otro poder, se encuentra la responsabilidad constitucional del Presidente de promulgar y ejecutar las leyes que expide el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa (facultad reglamentaria) a su exacta observancia (art. 89, I.).

Intervención de la Suprema Corte. Dentro de la colaboración de los poderes, corresponde a la Suprema Corte de Justicia la facultad para intervenir en las controversias constitucionales que se susciten entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, o entre aquél y cualquiera de las cámaras de éste o, en su caso, la comisión permanente (art. 105, C); así como para dirimir las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general expedida por el legislativo y lo previsto en la constitución (art. 105, II).

Investigación de la administración. Las cámaras, a pedido de una cuarta parte de sus miembros si se trata de los diputados, y de la mitad si se trata de los senadores, tienen la facultad para integrar comisiones a fin de investigar el funcionamiento de los organismos descentralizados federales y de las empresas de participación estatal mayoritaria. Deberá de hacer del conocimiento del Ejecutivo Federal el resultado de las mismas (art. 93).

Igualmente, están dotados de la facultad para citar a los secretarios del despacho y los jefes de los departamentos administrativos y al Procurador General de la República así como a los directores y administradores de organismos de la administración descentralizada, para que den cuenta ante el Congreso del estado que guardan sus respectivos ramos.

Existe un par de supuestos más, que expresan el valor de la colaboración entre los poderes. Son:

    a) La intervención del Ejecutivo cuando las dos cámaras del Congreso ante la necesidad de trasladarse a otra sede, difieran en cuanto al tiempo, modo y lugar (art. 68); y

    b) la intervención del Legislativo para cambiar la residencia de los supremos poderes de la Federación (art. 73, V).

Bibliografía

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RIEZU, Jorge, Control y reducción del parlamento por el gobierno o relaciones del legislativo y del ejecutivo en la realidad política, Terceras Jornadas Internacionales de Ciencia Política y Derecho Constitucional, Barcelona, 1978.

VALADÉS, Diego, "Las relaciones de control entre el legislativo y el ejecutivo en México", en Revista Mexicana de Estudios Parlamentarios, núm. 1, primera época, vol. I, Cámara de Diputados, Instituto de Investigaciones Legislativas, México, 1991.

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