Acción de inconstitucionalidad

La Acción de Inconstitucionalidad es un procedimiento seguido en única instancia ante Suprema Corte de Justicia de la Nación (Pleno) que tiene por finalidad preservar la supremacía de la Constitución mediante la derogación de leyes y tratados internacionales que la contraríen.

8.1. CONCEPTO

La Acción de Inconstitucionalidad constituye una petición ?una solicitud? de control de validez normativa, más que una acción (pese a que así se denomine), pues, a diferencia del Juicio de Amparo y de la Controversia Constitucional, en ella no existe contienda entre partes propiamente dicha (no es un juicio). Por tratarse de un medio de control abstracto no exige agravio de parte, sólo requiere que se tilde de inconstitucional una ley (formal y materialmente) o un tratado internacional. Tampoco se prevé la aptitud del desistimiento de parte.

Las normas que pueden impugnarse por esta vía son leyes que deriven del Congreso de la Unión, de las legislaturas locales y de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, incluidas las orgánicas de los Congresos federal y estatales que tengan por objeto regular la organización, funcionamiento y atribuciones del Poder Legislativo de que se trate, así como los tratados internacionales celebrados por el Presidente de la República y ratificados por el Senado. Se dispone de 30 días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma para impugnarla en esta vía.

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El origen de la acción de inconstitucionalidad puede remontarse, como precedentes remotos, a la actio popularis de Colombia (1850) y Venezuela (1858) y, ya como verdadero nacimiento, a la “solicitud” (Antrag) prevista en la Constitución austriaca de 1920 (art. 140), por influjo de Hans Kelsen, y a modo de “racionalización” del sistema americano difuso de control de la constitucionalidad, no pudiendo desconocerse tampoco la previsión, de nula eficacia posterior; sin embargo, de dicho instituto unos meses antes en la Constitución de Checoslovaquia. Desde entonces, el instituto se ha extendido por medio mundo, y podemos decir que se ha generalizado de manera especial en Europa y América Latina.

La acción de inconstitucionalidad es aquel mecanismo o instrumento procesal-constitucional por medio del cual determinadas personas, órganos o fracciones de órganos, cumpliendo los requisitos procesales legalmente establecidos (siempre que sean conformes con la Constitución), pueden plantear, de forma directa y principal, ante el órgano judicial de la constitucionalidad de que se trate, si una determinada norma jurídica (y especialmente, las leyes parlamentarias) es o no conforme con la Constitución, dando lugar normalmente, tras la oportuna tramitación procedimental con las debidas garantías, a una sentencia, en la que dicho órgano de la constitucionalidad se pronuncia en abstracto y con efectos generales sobre si la norma impugnada es o no compatible con la norma fundamental y, en la hipótesis de que no lo fuera, declara la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de dicha norma, si bien existe la posibilidad de que el órgano de la constitucionalidad dicte alguna de las “sentencias intermedias” o modalidades atípicas de sentencias. En el caso de que el control de constitucionalidad sea preventivo, lo que se somete a enjuiciamiento del órgano de la constitucionalidad es un proyecto de norma o el tratado internacional antes de ser firmado por el Estado y el efecto de su declaración de inconstitucionalidad es la imposibilidad jurídica de aprobar esa norma o ser parte en el tratado internacional, al menos sin hacer las oportunas reservas que eviten aplicar las disposiciones inconstitucionales (cuando ello fuera posible).

En esta definición están ya los ingredientes fundamentales propios de toda acción de inconstitucionalidad: su naturaleza (acción procesal-constitucional de control normativo abstracto de la constitucionalidad, junto a la que pueden existir otras modalidades de acciones procesal-constitucionales), la legitimación activa para ejercitarla, su posible objeto, su parámetro (la Constitución), su procedimiento y sus efectos. Muchos aspectos de los mencionados admiten variantes, de lo que resulta la posibilidad de tantas regulaciones específicas de la acción de inconstitucionalidad como ordenamientos constitucionales que la prevean, al menos.

A partir de la anterior definición, es posible también derivar los rasgos principales de la acción de inconstitucionalidad como instituto genérico de control de la constitucionalidad:

1. Se trata de un mecanismo procesal; esto es, de un instrumento no de derecho sustantivo, sino procesal. En concreto, es un instrumento por medio del cual se da lugar al inicio de una actividad jurisdiccional para resolver una controversia de rango constitucional.

2. Se trata de un mecanismo de rango constitucional; esto es, derivado de la Constitución. Por ello, si no hay Constitución o, habiéndola, no exige, expresa o siquiera tácitamente, la existencia de la acción procesal en cuestión, ésta no es, en rigor, una verdadera acción de inconstitucionalidad, pues su existencia no depende de la norma constitucional, sino de la voluntad del legislador ordinario; es decir, del sujeto pasivo del control solicitado a través de la acción de inconstitucionalidad. Un mecanismo de control cuya misma existencia y modo de operar depende de aquel a quien se va a controlar no puede considerarse seriamente tal mecanismo de control.

3. La legitimación activa para plantear la acción, para ejercitarla, puede corresponder a todas las personas (acción popular), a cualquier persona que sea nacional del país (acción cuasipopular), a múltiples y variados círculos determinados de personas y/o a órganos, o incluso a fragmentos de órganos políticos previstos en mayor o menor medida por la Constitución (especialmente fracciones parlamentarias minoritarias). En principio, al menos en Europa y ya desde Kelsen, lo normal es que la legitimación se otorgue solo a determinados órganos políticos o fracciones de los mismos (sistema de la Organklage o legitimación orgánica), pero en Latinoamérica hay varios supuestos de legitimación popular o cuasipopular o a favor de órganos no estrictamente políticos, como colegios de abogados (sociedad civil). Un significativo paradigma sobre la evolución en esta materia es este: 1. La legitimación territorial (Italia, Austria originariamente); 2. La legitimación territorial y de las minorías parlamentarias (Alemania); 3. La legitimación anterior y además la del Defensor del Pueblo como teórica legitimación popular “filtrada” (España); 4. Acción popular (varios países latinoamericanos, Baviera, Hungría).

4. La legitimación pasiva se refiere a los órganos que aprobaron y, en su caso, promulgaron la norma impugnada. La legitimación pasiva se otorga a esos órganos y no a las (variables) personas que los integran en un momento dado.

5. Salvo en los casos de terminación anticipada del proceso, la acción de inconstitucionalidad da lugar, tras la tramitación procesal oportuna, a un pronunciamiento del órgano de la constitucionalidad, en concreto una sentencia, en la que se expresará si el tribunal considera que la norma legal impugnada es o no conforme a la Constitución.

6. El juicio llevado a cabo por el tribunal de la constitucionalidad (sea un tribunal constitucional, sea una sala de lo constitucional, sea una corte suprema) es: a) un juicio normativo; esto es, un contraste entre dos normas, una de las cuales es la Constitución y otra ha de ser una norma jurídica infraconstitucional (especialmente leyes formales o parlamentarias o con el rango y fuerza de éstas), y b) un juicio abstracto a la ley on its face; esto es, un juicio al margen de todo caso concreto, caso concreto que puede existir o no, pero que no condiciona el enjuiciamiento de la constitucionalidad ni la valoración de ésta.

7. Si el órgano de la constitucionalidad declara inconstitucional la norma jurídica enjuiciada, ello conllevará la nulidad de dicha norma con efectos generales, erga omnes, algo casi intrínseco al juicio abstracto en que se basa. Esta nulidad puede configurarse con efectos temporales solo para el futuro, a partir del momento en que se publica la declaración judicial de inconstitucionalidad (nulidad ex nunc, o anulabilidad); también puede desplegar efectos para el pasado, además de hacia el futuro (eficacia ex tunc de la declaración de inconstitucionalidad o nulidad retroactiva, que conoce siempre ciertos límites, en particular en materia penal); o también puede ser una nulidad diferida (a un momento ulterior a la declaración de inconstitucionalidad), que solo surta sus efectos a partir de un determinado momento o dies a quo posterior al momento en que se declara la inconstitucionalidad (eficacia diferida o pro futuro de la declaración de inconstitucionalidad), pudiendo combinarse estos tipos de nulidad de varias maneras en un mismo sistema constitucional, por vía legal o simplemente jurisprudencial.

Por lo demás, aunque en principio el pronunciamiento del órgano de la constitucionalidad solo puede ser estimatorio de la inconstitucionalidad (con la consiguiente nulidad de la norma) o desestimatorio (con el efecto de la convalidación o reafirmación judicial de la constitucionalidad de la norma, que simplemente podrá permanecer vigente), lo cierto es que la experiencia de algunos de los sistemas más evolucionados de control de la constitucionalidad nos muestra que existe la posibilidad de otros muchos pronunciamientos “intermedios”, casi siempre de creación jurisprudencial a falta de una regulación legal o constitucional expresa (de ahí que también se les conozca como pronunciamientos atípicos de constitucionalidad).

8. El objeto de la acción de inconstitucionalidad es la norma impugnada. Lo propio de esta acción es que a través de ello se impugnan las leyes parlamentarias y las leyes que tengan fuerza de ley, así como las reformas constitucionales y los tratados internacionales. Pero nada excluye que, además, se puedan impugnar otras normas, en especial las de rango inferior a la ley parlamentaria, aunque lo idóneo es que estas sean controladas, en cuanto a su constitucionalidad y también a su legalidad, por los tribunales contencioso-administrativos o similares; pero, especialmente en América Latina, no siempre existe esa jurisdicción contencioso administrativa especializada, por lo que puede llegar a ser aconsejable, en ocasiones, que a través de la acción de inconstitucionalidad se puedan impugnar todas las normas infralegales.

9. El control de constitucionalidad ejercido a través de la acción de inconstitucionalidad es, por lo general, un control represivo o a posteriori, pero hay países donde la regla general es que sea un control preventivo o a priori (Francia y Chile, especialmente), y en otros muchos se prevén determinados supuestos más o menos excepcionales en que el control ejercido a través de la acción de inconstitucionalidad es uno previo y no a posteriori. Pues bien, en las hipótesis de control preventivo de la constitucionalidad de una norma jurídica lo que se sometería a control no sería la norma ya vigente, sino un proyecto de norma jurídica, bien que en su redacción ya “definitiva” (en tanto no sea declarada inconstitucional, al menos) o, en el caso de los tratados internacionales, la norma jurídica internacional antes de ser ratificada por el Estado; y el efecto de una eventual declaración de inconstitucionalidad es la imposibilidad de proceder a la aprobación final y definitiva de esa norma o de celebrar el tratado internacional. 

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I. Proviene el vocablo acción del latín actionem, acusativo de actio (radical action) "acción", de actus "hecho", participio pasivo de agere "hacer" + io "hecho" de, "acción de" (BDELE). De las variadas acepciones que le otorga el Diccionario de la Lengua Española a esta palabra, destacan por su aplicabilidad al sentido de la expresión que se analiza, las siguientes:

a)    Ejercicio de una potencia o facultad;

b)    efecto de hacer;

c)    posibilidad o facultad de hacer alguna cosa, y especialmente de acometer o defenderse; derecho que se tiene a pedir alguna cosa en juicio;

d)    modo legal de ejercitar el mismo derecho, pidiendo en justicia lo que es nuestro o se nos debe.

En palabras de Niceto Alcalá-Zamora "la acción es tan sólo la posibilidad jurídicamente encuadrada, de recabar los proveimientos jurisdiccionales necesarios para obtener el pronunciamiento de fondo; y, en su caso, la ejecución de una pretensión litigiosa".

Es por lo tanto la acción, desde la perspectiva jurídica en que es analizada, "el medio o instrumento legal para asegurar en juicio la subsistencia del derecho, impedir su desconocimiento y corregir su violación". El tratadista Orgaz afirma además, en ingeniosa expresión, que "la acción es el derecho en acto; y el derecho, la acción en potencia, algo así como el anverso y el reverso de una moneda".

        El equivalente de acción en otros idiomas es: portugués, acção; inglés y francés, action; alemán, handlung e italiano, azione.

Por lo que se refiere a la palabra inconstitucionalidad (vid. infra, inconstitucionalidad), en donde se expresó que en el campo jurídico su significado es el de violar, contravenir la letra y el espíritu de las normas de la Constitución Política de un Estado, por la expedición de leyes de los órganos legislativos o por actos realizados por los gobiernos. También se aplica al juicio o recurso extraordinario que, según sus modalidades, tiene por objeto que se declare inaplicable el texto de la ley por ser contrario a disposiciones de la propia norma fundamental.

II. Cuando se quería juzgar si las leyes que expedía se ajustaban o no a la normatividad constitucional, es considerada, desde una perspectiva teórica, como contraria al principio de la división de poderes. Sin embargo, en el constitucionalismo moderno se han venido superando las posiciones adversas al control de la constitucionalidad de las leyes por un poder distinto al que las expide, como se puede apreciar en diversos países donde existen tribunales o consejos constitucionales, encargados de velar que las leyes expedidas por los parlamentos o congresos no vayan en contra de lo preceptuado en sus respectivas constituciones, para lo cual se han adoptado numerosas modalidades (vid. infra, tribunal constitucional).

III. En México, se adoptó como medio de control de la supremacía constitucional el Juicio de Amparo, que es un mecanismo de carácter jurisdiccional, para proveer el respeto irrestricto a la Constitución, consistente en que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a instancia de parte agraviada, hace observar lo dispuesto por la Ley Suprema, mediante una sentencia que sólo se ocupa de individuos particulares, limitándose a ampararlos y protegerlos en el caso especial sobre el que versa la queja de una violación constitucional, sin hacer una declaración general respecto de la ley o acto que la motivare, a fin de respetar el ámbito de otros poderes. Este medio de control fue adoptado desde el Acta de Reformas a la Constitución de 1824, promulgada en 1847.

En la actualidad, el medio de control jurisdiccional referido de la supremacía de la Carta Magna, ha sido complementado en México recientemente con dos nuevas figuras jurídicas: la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad, al haberse aprobado en diciembre de 1994 las reformas al artículo 105 de la Constitución General de los Estados Unidos Mexicanos.

Mediante el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, se puede plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la ley suprema, exceptuando disposiciones que se refieran a la materia electoral, obteniendo una sentencia que declare la invalidez de las normas impugnadas, con efectos generales a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia, sin que éstos puedan ser retroactivos. El mencionado artículo 105, en su fracción II, establece que:

La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

     I...

     II.    De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter      general y esta constitución, con excepción de las que se refieran a la materia electoral. Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

          a)    El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión;

          b)    El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión o de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano;

          c)    El Procurador General de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano;

          d)    El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano; y

         e)    El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, en contra de las leyes expedidas por la propia Asamblea.

Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos.

III...

Como se aprecia en el contenido de la fracción II del mencionado artículo, este tipo de acciones pueden ser ejercidas por los mismos miembros de las Cámaras de Diputados o de Senadores, siempre y cuando alcancen el equivalente al treinta y tres por ciento. En el caso de la primera Cámara la acción de inconstitucionalidad se puede interponer en contra de leyes federales o del Distrito Federal, expedidas por el Congreso de la Unión; en cuanto a la segunda Cámara, además de interponerse en contra de este tipo de leyes, lo puede hacer también en contra de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano.

El Procurador General de la República, puede interponer esta acción también en contra de las mismas leyes y tratados que el Senado, pero también en contra de leyes de las entidades federativas.

Asimismo, el treinta y tres por ciento de los miembros de las legislaturas estatales y de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, pueden reclamar la inconstitucionalidad de leyes expedidas por los propios órganos legislativos de los estados y de la Asamblea, respectivamente.

Es conveniente señalar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conoce de estas acciones de inconstitucionalidad en los términos previstos en la ley reglamentaria y resuelve en única instancia.

El maestro Emilio Rabasa en su comentario a estas reformas de 1994, expresa que se puede considerar como un antecedente remoto de la acción de inconstitucionalidad cuando Mariano Otero

... creó en el Acta de Reformas de 1847 el reclamo, que podía ser solicitado, ante la Suprema Corte de Justicia contra leyes       aprobadas por el Congreso. El reclamo podía ser interpuesto por el Presidente de la República en acuerdo de ministros, por diez diputados o seis senadores o por tres legislaturas de los estados. El reclamo fue practicado en los años de 1848 y 1849, con anterioridad al Amparo. Los fallos de la Corte tenían efectos generales en el reclamo.

La primera acción de inconstitucionalidad después de las reformas al artículo 105 constitucional, fue promovida por miembros de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, pertenecientes a los partidos Acción Nacional, de la Revolución Democrática, del Trabajo y Verde Ecologista, contra las disposiciones de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, que excluía la participación de los partidos políticos en la postulación de candidatos y las tareas de proselitismo, inherentes al proceso electoral para integrar los Consejos Ciudadanos en la Capital de la República. La Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió, a fines del mes de octubre de 1994, que dicha acción de inconstitucionalidad debía de ser sobreseída en virtud de que este alto tribunal está impedido de conocer este tipo de acciones cuando se refieren a la materia electoral.

CABANELLAS, Guillermo, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Heliasta, Argentina, 1981, t. I.

Diccionario de la Lengua Española, Madrid, 1992.

GOMEZ DE SILVA, Guido, Breve Diccionario Etimológico de la Lengua Española, El Colegio de México y Fondo de Cultura Económica, México, 1989.

Gran Enciclopedia del Mundo, Durvan, España, 1970, t. 20.

RABASA, Emilio O. y Gloria Caballero, Mexicano: ésta es tu Constitución, LVI Legislatura de la Cámara de Diputados, Instituto de Investigaciones Legislativas, México, 1995.

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